原標題：法院“基本解決執(zhí)行難”目標背后：有執(zhí)行法官因長期勞累殉職
又一名法官因公殉職，這一次是倒在執(zhí)行崗位上。
據(jù)最高人民法院消息，2017年2月24日上午，黑龍江省高級人民法院黨組成員、執(zhí)行局局長侯鐵男因長期勞累，突發(fā)心臟病，經(jīng)搶救無效不幸因公殉職，犧牲在工作崗位上，享年57歲。
侯鐵男的離世，再次凸顯了“案多人少”背景之下法官所面臨的巨大負荷。
“不足四萬人的執(zhí)行隊伍，每年辦理著五百多萬起執(zhí)行案件。”最高法審判委員會副部級專職委員劉貴祥向澎湃新聞透露，法院執(zhí)行領域“案多人少”矛盾突出，執(zhí)行效率和執(zhí)行力量都亟待加強。
法院如何在治理這一“司法頑疾”上繼續(xù)邁步向前，進而兌現(xiàn)承諾？最高法相關人士近日向澎湃新聞詳析了基本解決執(zhí)行難面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。
執(zhí)行“三大難”：查人找物、打擊規(guī)避執(zhí)行、財產(chǎn)變現(xiàn)
執(zhí)行工作被稱為是實現(xiàn)司法公正的“最后一公里”。
最高法發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2016年全國法院共受理執(zhí)行案件529.2萬件，執(zhí)結(jié)507.9萬件，實際執(zhí)行到位金額超過1萬億元。而在三年前，這組數(shù)據(jù)分別是：283.38萬件、271.78萬件、7234.99億元。
執(zhí)結(jié)案量近乎翻倍的同時，“執(zhí)行難”一詞仍被頻繁提及。2016年5月，最高法印發(fā)《關于落實“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”的工作綱要》，再度強調(diào)，確保在兩到三年期限內(nèi)完成基本解決執(zhí)行難目標。
“執(zhí)行程序要讓錢能裝到債權人的口袋里。”劉貴祥此前接受澎湃新聞采訪時曾表示，為了實現(xiàn)這一目標，法院執(zhí)行繞不開三大話題：查人找物、打擊規(guī)避執(zhí)行、財產(chǎn)變現(xiàn)。
十年前，廣東男子徐某與妻子離婚并被判決按月支付撫養(yǎng)費后，突然下落不明，法院多方調(diào)查無果。直到2016年初，經(jīng)與公安機關合作進行身份信息校核比對，法院才發(fā)現(xiàn)，原來徐某因身份證號碼與他人相同，在升級二代身份證時變更了身份證號碼及姓名。
該案執(zhí)行法官隨即對徐某采取了限制出境措施。2016年7月15日，徐某出境時被發(fā)現(xiàn)，法院將其帶回并處以司法拘留，拘留期間其與前妻達成了執(zhí)行和解協(xié)議。
徐某的經(jīng)歷正是執(zhí)行難“三大難”問題的一個縮影。
查人找物是執(zhí)行工作的第一步，但按照傳統(tǒng)的做法猶如大海撈針。執(zhí)行人員需要在銀行、公安、工商、房管等部門間往返穿梭，耗時耗力，效力低下。即使找到了被執(zhí)行人，也可能遭遇無所不用其極的規(guī)避執(zhí)行手段。
這一問題困擾著執(zhí)行人員，也激勵著執(zhí)行機制不斷改革。
為破解這一難題，最高法開始推進覆蓋全國地域及主要財產(chǎn)形式的網(wǎng)絡執(zhí)行查控系統(tǒng)建設，全面梳理掌握財產(chǎn)信息的政府部門、企事業(yè)單位并與其進行網(wǎng)絡連接、統(tǒng)一技術標準，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，通過信息化、網(wǎng)絡化、自動化手段查控被執(zhí)行人及其財產(chǎn)。
如今，這一系統(tǒng)已與3400多家銀行及公安部、交通部、工商總局等單位實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，可查詢被執(zhí)行人在全國范圍內(nèi)的開戶行、存款、車輛、出入境證件等信息，基本實現(xiàn)了對主要財產(chǎn)形式的“一網(wǎng)打盡”。數(shù)據(jù)顯示，截至目前，全國法院利用網(wǎng)絡查控系統(tǒng)共查詢案件975萬余件、凍結(jié)資金752億元。
劉貴祥舉例說，一名甘肅法院的法官在自己的辦公室就可查到位于河南的當事人鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社的存款情況，“幾分鐘就實現(xiàn)凍結(jié)，甚至扣劃。”
另一方面，對規(guī)避執(zhí)行的“老賴”進行信用懲戒，也是重要舉措之一。2016年1月，最高法與國家發(fā)改委等44家單位聯(lián)合推出55項懲戒措施，不斷壓縮被執(zhí)行人的生存空間，讓失信人“一處失信、處處受限”，迫使其主動履行義務。截至目前，全國法院共限制615萬人次購買機票、222萬人次購買動車、高鐵票。
找到了財產(chǎn)、懲治了“老賴”，如何保證債權人利益得以實現(xiàn)，成了擺在法院面前的又一道難題。
“在法院查控到的被執(zhí)行人財產(chǎn)中，約60%需要通過評估拍賣變現(xiàn)。”最高法有關負責人表示，傳統(tǒng)的現(xiàn)場拍賣方式，由于信息公開不充分等原因，易導致成交率較低、成交價不高等問題，并為圍標串標甚至權力尋租等提供了空間。
2012年，浙江高院率先推行司法網(wǎng)絡拍賣，這一模式在當時曾備受爭議。經(jīng)過短短兩年的實踐，司法網(wǎng)拍的優(yōu)勢逐漸被認可，大多數(shù)人評價認為此舉“可以減少暗箱操作，杜絕司法腐敗。”
目前，全國已有29個省份1900余家法院通過淘寶網(wǎng)開展司法拍賣，共計拍賣42萬余次，成交額2600多億元，平均成交率達到90.25%，溢價率74.76%，為當事人節(jié)省傭金80億元。
“案多人少”：不足四萬執(zhí)行隊伍，一年辦案五百多萬起
除了前述“三大難”之外，法院“案多人少”的現(xiàn)實情況也逐漸成為制約執(zhí)行效率的另一主要因素。
#p#分頁標題#e#每年受理幾百萬案件，給法官帶來了巨大的工作負荷。據(jù)《法制日報》報道，2013年以來,長期加班熬夜引發(fā)心源性猝死的法官有29人,約占突發(fā)疾病因公殉職法官的50%。據(jù)不完全統(tǒng)計，2016年1月至9月,全國法院因公殉職28人,其中在工作崗位上突發(fā)疾病的就有24人。
“員額制改革后，法官數(shù)量減少，對執(zhí)行工作模式帶來了很大挑戰(zhàn)。”劉貴祥說，為此，最高法鼓勵指導下級法院積極開展法官員額制改革后執(zhí)行工作模式的改革實踐，探索完善以法官為主導帶領法官助理、書記員、司法警察組成團隊開展執(zhí)行工作的團隊化執(zhí)行模式，明確團隊分工，加強相互配合。
與此同時，最高法還協(xié)調(diào)推動部分省市的執(zhí)行實施人員轉(zhuǎn)為司法警察、讓更多司法警察參與執(zhí)行工作，進一步優(yōu)化執(zhí)行隊伍構(gòu)成，緩解執(zhí)行領域案多人少的突出矛盾，提高執(zhí)行效率。
各地法院也在執(zhí)行工作機制、方法等方面開始探索。
重慶法院針對保全比例不高帶來的債務人訴訟階段轉(zhuǎn)移財產(chǎn)等問題，在全市三級法院建立民事財產(chǎn)保全中心，統(tǒng)一流程、統(tǒng)一規(guī)范、集中高效地辦理各類民事財產(chǎn)保全事務。
江蘇高院與網(wǎng)易、江蘇電視臺合作，對徐州、無錫、蘇州集中執(zhí)行活動進行全媒體直播，引起社會熱切關注，圍觀網(wǎng)民累計超過1200萬，有約100萬網(wǎng)民參與互動和評論，對被執(zhí)行人造成強大輿論壓力，部分被執(zhí)行人迫于壓力，自動履行義務。
浙江高院則針對被執(zhí)行人逃避執(zhí)行下落不明等情形，建立起公安機關協(xié)助人民法院協(xié)查、控制被執(zhí)行人機制，通過網(wǎng)絡布控查人。該系統(tǒng)自2014年上線以來，已累計布控人數(shù)121554人，協(xié)控到位人數(shù)27353人，執(zhí)畢案件數(shù)9923件，到位標的11.7億元。
40%“執(zhí)行不能”：“巧婦難為無米之炊”
2016年10月，最高法出臺《關于嚴格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》），強調(diào)要嚴格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序（以下簡稱“終本程序”），防止為片面追求結(jié)案率而濫用終本程序。
這份《規(guī)定》的背后，是約40%的執(zhí)行案件存在無法執(zhí)行可能性的現(xiàn)實困境。
“許多被執(zhí)行人企業(yè)負債累累，其財產(chǎn)僅能滿足抵押權人的優(yōu)先受償權，其他債權人的債權難以實現(xiàn)。雖然完全符合破產(chǎn)條件，但債權人、債務人都不申請破產(chǎn)，形成執(zhí)行不能、破產(chǎn)不得的‘僵尸案件’。”劉貴祥介紹，除此之外，由于我國沒有自然人、非法人破產(chǎn)制度，導致大量自然人、非法人組織被執(zhí)行人喪失履行能力的案件無法從執(zhí)行程序中退出，也處于進退兩難的狀態(tài)。
“無財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件，法院窮盡現(xiàn)有手段也無法執(zhí)行到位。”劉貴祥認為，這類案件本質(zhì)上屬于當事人面臨的商業(yè)風險、交易風險或法律風險范疇，應通過完善相應的法律制度或社會保障制度予以解決。此外，無財產(chǎn)可供執(zhí)行而執(zhí)行不到位的案件，與因法院執(zhí)行不力而執(zhí)行不到位的案件應該區(qū)別對待。
“終本程序”為此類案件的處理發(fā)揮了重要作用。所謂終本程序是指對確無財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件，法院將暫時終結(jié)執(zhí)行程序并做結(jié)案處理，待發(fā)現(xiàn)財產(chǎn)后繼續(xù)恢復執(zhí)行的一項制度。實踐中，法院往往通過終本程序?qū)o法執(zhí)行的案件予以結(jié)案處理。
但事實上，各地法院在適用終本程序結(jié)案的過程中，還存在適用標準過寬、程序過于簡化等不規(guī)范問題，使一些本不該進入該程序的執(zhí)行案件被當作無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件處理，“案件管理缺位，退出機制不暢，嚴重損害了債權人的合法權益，也破壞了司法公信力。”
上述《規(guī)定》嚴格限定了使用終本程序的要件：必須窮盡財產(chǎn)調(diào)查措施。此外，在終本程序后的5年內(nèi)，法院應當每6個月通過網(wǎng)絡執(zhí)行查控系統(tǒng)查詢一次被執(zhí)行人的財產(chǎn)，發(fā)現(xiàn)財產(chǎn)符合恢復執(zhí)行條件的，法院應當依職權恢復執(zhí)行。
在江蘇地區(qū)，過去一年里，法院通過單獨管理終結(jié)本次執(zhí)行程序案件，定期進行財產(chǎn)調(diào)查，共對終本案件恢復執(zhí)行43518件，執(zhí)結(jié)34681件，執(zhí)行到位金額101.85億元。
針對被執(zhí)行人是企業(yè)且無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件，《規(guī)定》還要求，要通過暢通執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)程序的渠道，讓大量僵尸執(zhí)行案件進入破產(chǎn)，徹底退出執(zhí)行程序。對于被執(zhí)行人是個人且涉及民生的無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件，則應當通過社會救助、社會保障、司法救助制度來予以消化。
2017年2月，最高法院也為此專門出臺了執(zhí)行破產(chǎn)程序的規(guī)范性文件，進一步清晰和規(guī)范了執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)程序的條件和相關銜接配合機制。
執(zhí)行“規(guī)范化”：加大力度問責消極執(zhí)行、亂執(zhí)行
#p#分頁標題#e#在一起查封類執(zhí)行案件中，某公司向申請執(zhí)行人陳某借款5億余元未還，但該公司擁有一棟價值16億余元的大樓。由于該房產(chǎn)辦理初始登記時僅辦理了整體登記，法院遂對該大樓整體進行了查封。
該公司認為，法院此舉屬于超標查封，影響其正常經(jīng)營活動，申請分層查封。法院協(xié)調(diào)房管部門對其房產(chǎn)進行分層測繪、分層登記后，最終糾正了超標的查封。
執(zhí)行是否規(guī)范，與當事人的切身利益息息相關。
“執(zhí)行領域法律規(guī)定較少，一些條文多是原則性規(guī)定，司法解釋比較零散、不成體系。”最高法有關負責人認為，針對實踐中一些比較突出的不規(guī)范問題，需要進一步完善司法解釋或規(guī)范性文件，填補規(guī)則空白，為基本解決執(zhí)行難提供制度支撐。
此外，在現(xiàn)行經(jīng)濟下行壓力持續(xù)增大和中央出臺依法保護產(chǎn)權文件的背景下，還需要在執(zhí)行過程中，依法保護產(chǎn)權，以此激活經(jīng)濟活力。而在消極執(zhí)行、亂執(zhí)行等內(nèi)部問題依然突出的情況下，亟待采取措施，加大問責。
澎湃新聞注意到，最高法曾為此密集發(fā)文，僅2016年就先后出臺了近10個涉執(zhí)行的司法解釋、規(guī)范性文件，包括網(wǎng)絡司法拍賣的司法解釋和相關配套文件、財產(chǎn)保全的司法解釋等。
同時，最高法還要求各級法院外出執(zhí)法辦案必須配備執(zhí)法記錄儀，記錄執(zhí)行人員的外出辦案行為，“實現(xiàn)全程留痕，填補執(zhí)行監(jiān)督漏洞，將外出執(zhí)法行為納入監(jiān)管，促進外出執(zhí)法行為的規(guī)范。”
另一個現(xiàn)實的問題是，執(zhí)行案件有80%以上由基層法院處理。“最高法的各項規(guī)范措施、管理措施、監(jiān)督措施可能到基層就成了強弩之末。”劉貴祥認為，每年五百多萬案件，隨時可能發(fā)生不作為、亂作為現(xiàn)象，僅靠發(fā)文件、發(fā)通知，靠個案的監(jiān)督處理，事倍功半。
如何讓執(zhí)行得以統(tǒng)一規(guī)范？法院信息化建設正助力解決這一難題。據(jù)最高法介紹，目前全國四級法院已建立起統(tǒng)一的網(wǎng)絡化執(zhí)行案件辦案平臺，所有新舊案件均會進入系統(tǒng)，實現(xiàn)案件節(jié)點管理、數(shù)據(jù)留痕、流程公開和可視監(jiān)管，將執(zhí)行權關進“數(shù)據(jù)鐵籠”。
劉貴祥說，依托該平臺系統(tǒng)，上級法院乃至最高法都能清楚監(jiān)控轄區(qū)法院每件執(zhí)行案件的執(zhí)行措施、辦理進度和執(zhí)行效果，對是否存在違規(guī)執(zhí)行、消極執(zhí)行等行為一目了然。
此外，該系統(tǒng)還與執(zhí)行公開系統(tǒng)實現(xiàn)連接，將執(zhí)行的關鍵節(jié)點信息實時、自動地向當事人推送，防止不作為亂作為現(xiàn)象產(chǎn)生。截至2016年11月，該平臺已在全國3520家法院全部上線使用。
成績背后仍存壓力。2017年2月，在全國法院執(zhí)行工作視頻會議上，最高法院長周強指出，基本解決執(zhí)行難已有了實質(zhì)性突破，但還存在執(zhí)行體制機制待完善、執(zhí)行隊伍建設待加強、有的法院思想認識不到位、推進執(zhí)行工作力度不夠等問題，“必須下更大力氣予以解決。”
